即將于2022年3月起施行的《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）正式確立了“框架協議采購”作為政府采購的第七種采購方式。110號令解決了傳統的協議供貨、定點采購存在的缺乏法律規章依據、影響市場公平等痼疾。但是，好的制度三分靠制定，七分靠執行，構建落地實施機制對建立健全涵蓋采購人、行業主管部門、財政部門的全流程、全要素的框架協議采購活動內部控制提出了更高要求。應當說，框架協議采購活動內部控制是一種跨單位、跨部門的專項業務流程控制，各采購單位、行業主管部門行政機關、財政部門行政機關及集采單位等主體應根據職責權限，將控制點匹配到各自分段負責的單位內部控制中。
框架協議采購事前內部控制防范采購需求風險 第一，采購需求確定。采購人應根據110號令和《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）等，對采購標的相關市場技術或者服務水平、供應、價格等情況進行市場調查，根據調查情況、資產配置標準等科學、合理地確定采購需求。采購人在制定采購需求申請審批表單時，應根據上位法律法規明確具體事項標準，并結合單位內部崗位職責權限確定內部審批程序，同時隨表單附上要件備查。行業主管部門和財政部門應在采購人完善單位內部控制的前提下，加強對采購人上報采購需求的風險評估和行政審批。 第二，征集公告與征集文件發布。采購人應在單位內部控制中明確采購實施計劃的制度要求，確定包括征集公告與征集文件的發布的單位內部審批程序，以及框架協議其他訂立和管理安排的內部要求等。同樣地，采購人應設定單位內部的采購實施計劃申請審批表單，明確相關事項標準、審批程序和要件。在完成單位內部審批程序后，采購人通過財政部門統一建設的電子采購系統，將采購實施計劃提交給行業主管部門、財政部門審批通過后，應在指定媒體發布征集公告，編制征集文件，并按照征集公告規定的時間、地點和方式提供征集文件。 第三，響應文件編制與提交。供應商應按照征集文件的要求編制響應文件并傳遞到電子采購系統。采購人應如實記載響應文件的送達時間和密封或者加密情況，簽收保存，并向供應商出具簽收回執。對于沒有采用電子采購系統的采購人，應通過自建單位采購內部控制信息化平臺（以下簡稱“采購信息平臺”），制定響應文件簽收流程和表單，如實記錄相關信息，并將帶有時間戳的照片或截圖作為要件附于表單后備查。 框架協議采購事中內部控制防范采購過程風險 第一，響應文件開啟。采購人應邀請所有響應供應商參加響應文件開啟儀式，可在出具簽收回執時一并發送邀請，響應供應商自主決定是否參加開啟儀式。采購人和響應供應商均應指派專人負責開啟儀式和在線解密相關事項的提醒和安排。采購人還應負責對開啟過程進行記錄，對開啟、評審現場活動進行全程錄音錄像。開啟記錄和音像資料作為采購文件一并存檔。應當說，這對省級以上財政部門的電子采購系統提出了更高的要求，也為采購人的單位采購信息平臺明確了建設標準。 第二，響應文件評審。采購人根據采購項目特點，采取合適的評審方法，按照電子采購系統或單位采購信息平臺的程序要求，對供應商的響應文件進行線上、線下或線上線下相結合的評審。采用質量優先法的，采購人應組成評審小組對響應文件進行評審。采用價格優先法的，采購人可以自行評審，也可以組成評審小組評審。線上資格審查時要求選定評審小組成員應回避與關聯方存在經濟利益或近親屬關系的有關人員，嚴格遵守《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2016〕198號）相關規定。財政部門或其他監督部門可指派專人在線下指定地點或線上組織評審并監督評審現場活動，但不得干擾評審正常進行，確實存在違法行為的，應要求采購人重新組建評審小組評審。 第三，評審報告編寫與簽署。評審小組應根據評審記錄和評審結果盡量以線上形式編寫評審報告，并由評審小組全體人員簽字。評審過程應當建立發表意見的規定順序，組長或級別最高的成員應最后發言。對需要共同認定的事項有異議的，評審小組應按照少數服從多數的原則作出結論。對評審報告有異議的成員，應在評審報告上簽署不同意見并說明理由。 第四，入圍供應商確定與入圍結果公告。采購人可以自行確定入圍供應商，也可以授權評審小組直接確定入圍供應商，但是須符合電子采購系統或單位采購信息平臺的控制程序要求。采購人自行確定入圍供應商的，若采取隨機抽取的方式確定，應在采購信息平臺中建立健全供應商確定的隨機抽取控制程序。采購人應及時在指定媒體上公告入圍結果和征集文件，并向入圍供應商發出入圍通知書。 框架協議采購事后內部控制防范采購質量風險 第一，框架協議簽訂與執行。采購人應當建立單位合同管理內部控制，通過預設通用文本和特設條款的制式協議模板，與入圍供應商應及時簽訂框架協議。采購人應完善征集文件、響應文件等采購過程文本與框架協議文本的匹配校對程序，避免框架協議對征集文件確定的事項和入圍供應商響應文件作出實質性修改。采購人還可建立健全框架協議執行過程的內部監控程序，結合貨物、服務質量并對本次采購進行評價，以及對未來采購需求進行評估。必要時，經本級人民政府財政部門同意，可以延長框架協議的有效期并及時修改控制程序中的實效標準。 第二，成交供應商確定與結果公開。采購人應根據框架協議約定的方式，從入圍供應商中確定成交供應商，并可采取信息化手段完成單位內部、行業主管部門、財政部門審批程序。對于采購人直接選定的，單位須完善成交供應商確定的內部控制程序，將采購需求和市場供給相關數據進行分析，確保專業性和公平性的有機結合。成交供應商確定后，采購人應在指定媒體上公告成交結果。 第三，政府采購合同訂立與履約驗收。采購人應對框架協議采購授予固定總價合同，并按照合同約定的價格和支付方式支付合同款項，不得以審計等結果作為合同結算和支付依據。采購人應完善框架協議采購程序與單位法務合同管理內部控制的銜接，制定涵蓋框架協議訂立、履行、驗收等環節的崗位職責權限和業務流程表單。 第四，采購后評價與采購檔案。采購完成后，采購人單位采購需求部門、采購歸口部門等相關崗位，應在單位采購信息平臺上對供應商提供貨物或服務的質量進行背靠背評價，可以此為依據應用于成交供應商的直接選定程序中。財政部門可完善協議供應商退出機制，對于采購人評價不佳并出具相關證據的協議供應商，經查證后取消其入圍資格。采購人還應在單位采購信息平臺中建立單位框架協議采購檔案管理模塊，妥善保存每項采購活動的采購文件。