全過程工程咨詢在短暫的發展過程中面臨政府和業主方的支持態度、受管理對象接納、法律地位、服務酬金計取、服務定位、費用誰來支付、自身職業操守、牽頭方爭議、服務效果等問題，文章對這些問題進行了分析并給出解決對策與建議,提出行業應共同努力，解決全過程工程咨詢發展中存在的問題，同時，全過程工程咨詢單位要做好自己，內強素質，外樹形象，在實干中真正體現自身價值。
一、前言
全過程工程咨詢，是指涉及建設工程全生命周期內的策劃咨詢、可行性研究、工程設計、招標采購、投資控制、工程監理、項目管理、合同法務、中期評估和績效評價等各個階段、各個類別的管理服務。長期以來，由于資質劃分和條塊分割等原因，我國的工程咨詢總體處于“碎片化”的服務狀態。
2017年以來，隨著《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》(國辦發〔2017〕19號)文件的出臺，全過程工程咨詢的理念和概念逐步在行業內出現，部門出臺了《住房城鄉建設部關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市〔2017〕101號）、《住房城鄉建設部等部門關于印發貫徹落實促進建筑業持續健康發展意見重點任務分工方案的通知》(建市〔2017〕137號)、《國家發展改革委、住房城鄉建設部關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號）等文件，地方政府及其部門也相繼出臺了大量的鼓勵和指導性文件。
根據住房和城鄉建設部2017年5月發布的試點文件，國家層面選擇北京等8?。ㄊ校┮约爸袊ㄖO計院有限公司等40家企業開展全過程工程咨詢試點，試點期為2年。截至目前，近20個省份已開展了全過程工程咨詢試點工作，試點企業數千家。地方已陸續將多項單項咨詢業務打包在一起,以全過程工程咨詢項目名義發包，一些傳統單項咨詢服務企業正在轉型或以聯合體形式承接全過程工程咨詢業務。
二、發展問題
01政府和業主方的支持態度問題
全過程工程咨詢能否得到采用，很大程度取決于政府和業主方的態度，《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》和《住房城鄉建設部等部門關于印發貫徹落實促進建筑業持續健康發展意見重點任務分工方案的通知》兩份文件均提出了“一推行二鼓勵”的指導意見，即政府投資工程帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務、鼓勵在民用建筑項目中提供全過程工程咨詢服務。但是我們看到，在作為業主方或實施機構的省屬以上國有企業，大型地方投融資平臺公司，水利、交通、鐵路、電力等專業單位內部，往往都有一批指揮部式的項目管理機構，這些機構的人員素質相對較高，且具有長期的工程管理經驗，專業也具有較好的匹配度，全過程工程咨詢在這些單位和部門市場需求并不大。
相反，在縣區層面，隨著近年來EPC和PPP項目的不斷落地且項目規模越來越大，其項目管理人員匹配度越來越低，全過程工程咨詢的需求反而較高，“農村包圍城市”的需求現象明顯。但是如何激發這些剛性需求，如何說服對于新生事物接受較慢的縣區級層面采用“高大上”的全過程工程咨詢服務，實踐中是一個難題。
02管理對象的接納問題
全過程工程咨詢的服務內容，一般不少于2項至3項,受政府方或業主委托，具有“二政府或二業主”的身份和地位，管控的對象除施工單位外，還可能包括設計單位、勘察單位、監理單位，甚至可能包括項目公司（SPV公司）。
這些單位與業主之間存在合同和支付關系，傳統模式下，這些單位提供的成果文件，業主往往“照單全收”，全過程工程咨詢單位的出現，在一定程度上體現的是“專業的人管理專業的隊伍和挑專業人的毛病”的管理理念。
很典型的例子有：對于與施工單位聯合中標的勘察單位提供的勘察報告中，全過程工程咨詢單位提出存在“石方比例在土石方中明顯偏高的問題”，要求勘察單位予以說明并到現場進行復核；對于設計單位在圖審前出具的設計圖紙，全過程工程咨詢單位出具咨詢和優化意見，要求設計單位進行修改;對于項目公司和施工單位提出的施工合同草案中超出傳統項目的支付進度和比例，全過程工程咨詢單位也提出修改意見。
這些意見，是由專業人將不合理的內容提出來，雖然有理有據，但基本都涉及將項目公司、施工、設計、勘察等單位的“隱性利潤壓縮”，還涉及很多單位“返工”問題，一邊是多干活，一邊是少拿錢，必然會遭到受管理對象的反對。因此，受管理對象的接納問題也將是全過程工程咨詢發展的一個障礙。
03法律地位問題
對于全過程工程咨詢，目前在與工程密切相關的《建筑法》《合同法》《招標投標法》等法律法規中找不到法律依據，與建設工程責任相關的五方責任主體，也找不到全過程工程咨詢的身影（勘察、設計、監理涵蓋在內的除外）。沒有法律地位的全過程工程咨詢，在一定程度上得不到強制采用，“可有可無”的法律地位決定了其難以成為一個單獨的行業。
04服務酬金計取問題
一是計取方式問題。全過程工程咨詢的服務內容，既有傳統的勘察、設計、招標代理、監理等內容，也有新興的設計咨詢、工程合同法務、項目管理現場服務、PPP咨詢、中期評估和績效評價等內容。
前面的傳統業務都有一定的取費依據，雖然隨著“簡政放權”的政策影響，這些取費依據逐步被廢止，但實踐中一直作為依據被采用，只是在不同的區域、行業和單位打折的比例有所差異。但對于其他業務，并沒有參照標準。雖然在很多指導文件中，明確全過程工程咨詢服務酬金有分段累加和人工成本加酬金兩種計取方式，但在實踐過程中，往往都是“一事一議”。
當然，這也與全過程工程咨詢本身可參照的案例不多有關，以及與不同項目的服務內容、期限、水平以及投入資源差距有關，更為重要的是，全過程工程咨詢面對的大多為大項目，取費基數大，加上服務項目多，匯總打包后的金額大，“一事一議”必然會成為一種常態。
二是費用列支問題。目前建設項目的費用列支，一般來源于可行性研究階段的投資估算和初步設計階段的概算，這些報告的費用依據一般為《建設項目經濟評價方法與參數(第三版)》和住房和城鄉建設部關于建設項目總投資費用項目組成的規定。
按照這些文件的規定，全過程工程咨詢費用應當屬于工程建設其他費用的范疇，但目前在這些文件中明確的費用都是單項列支，并沒有全過程工程咨詢這一項。雖然國家發展改革委、住房和城鄉建設部聯合發布的《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號）中做出了“全過程工程咨詢服務酬金在項目投資中列支的，所對應的單項咨詢服務費用不再列支”的規定，但實踐中，由于這一文件處于相對較低的法律位階等原因，全過程工程咨詢服務酬金在項目投資中合并列支的做法很少見到。
05服務定位問題
全過程工程咨詢目前并沒有一個完整的概念，但要做好全過程工程咨詢工作，項目管理現場服務的環節不可缺少，畢竟所有設計及設計監理、投資控制、招標采購、合同法務等服務，都離不開現場面對面與實施機構、業主單位的溝通，這一特性決定了全過程工程咨詢與長期在項目管理現場的業主、監理的職能有類似和重疊之處，加上冠以“全過程”的字眼，服務的內容和階段又多，實踐中常被定位為“第二監理”和“保姆”角色，讓服務單位哭笑不得。
06費用支付主體問題
這一問題主要是基于PPP和EPC+F項目而言，由于“項目公司中的社會資本方在SPV公司占主導或控股地位”和“兩標并一標”的特殊規定，項目公司與設計、施工單位關系一體化，處于業主角色的項目公司不可避免地會通過其特殊地位向設計、施工單位進行利益輸送。全過程工程咨詢單位的支出，原則上應計入項目總投資，即需要通過項目公司進行支付，但是一邊是受政府方和實施機構委托，對項目公司和施工單位進行監管，一邊是費用由項目公司支付，其獨立地位如何保障呢？
07自身職業操守問題
既然全過程工程咨詢在一定程度上是基于對設計、施工單位、項目公司、監理單位等不信任而出現的一個新的行業，你如何保證自己干凈、保證不和監理一樣吃住都和施工單位在一起、保證不會出現“花了錢又多一個爺”、保證真正體現專業和服務呢？全過程工程咨詢作為一站式服務的專業機構，注重職業操守，防止出現“按下葫蘆又起瓢”“變分散亂來為集中亂來”等工程建設領域的亂象和怪圈，具有重要的現實意義。
08牽頭方問題
全過程工程咨詢由誰來牽頭，業界眾說紛紜。設計行業認為，設計階段影響投資一般在85%以上，設計師更有能力來管控項目，而且國外的EPC一般稱為“交鑰匙工程”，在總價包干的情況下由設計師牽頭負責，因此應由設計師牽頭。造價行業認為，一個項目管來管去，最終體現在費用上，項目管控好壞最終體現在“少花錢多辦事”，因此應由造價工程師牽頭。
監理行業認為，全過程工程咨詢體現了質量、進度、安全、投資、現場綜合性管控，監理行業的“三控制兩管理一協調”基本與此契合，現場服務是全過程工程咨詢必要的內容，也是監理行業服務的特色，因此應由監理工程師牽頭。項目管理行業認為，全過程工程咨詢是項目管理的延伸，設計、造價、招標采購、工程合同法務等都屬于延伸的服務，因此應由項目管理工程師牽頭。當然，這些爭議在一定程度上也有政府部門分而管之的因素。
09服務效果問題
如何做好全過程工程咨詢工作，真正體現其價值，是行業共同期待和關注的事情，也是這一新生事物能否得到社會認同并健康發展的關鍵因素。行與不行，市場說了算。服務效果好，自然有其發展的空間；服務效果不好，自然面臨“自生自滅”的境地。
三、解決對策和建議
01有關政府和業主方的支持
一是在落實現行“一推行二鼓勵”政策方面，先行落實政府投資工程帶頭推行全過程工程咨詢政策，設立政府投資工程帶頭推行全過程工程咨詢的強制性項目數比例和項目金額比例。
二是在政府部門和推廣領域層面，不單是住建和發展改革部門推動，其他部門也應有所作為；不單是在民用建筑領域采用，還應在交通運輸、電力、水利、通信等領域全方位推行。
三是在區域層面，不單縣區一級和落后地區要積極采用全過程工程咨詢，設區市以上政府和部門、國有企業也應帶頭摒棄傳統的戀權的項目管理理念和落后的指揮部式的項目管理模式，給社會化的全過程工程咨詢單位讓出相應的服務空間。
02有關受管理對象的接納
一是受管理對象要摒棄“一夜暴富”和“利用特殊身份謀取暴利”的幻想，回歸到合理謀取利潤的發展路徑上來，積極配合全過程工程咨詢單位的工作。二是有關全過程工程咨詢的合同條款，要提前寫入社會資本方、設計、施工等招標文件中，讓全過程工程咨詢不是合同執行過程中“半路殺出來的程咬金”，讓受管理對象提前明悉全過程工程咨詢的服務內容和其應承擔的義務。
03有關法律地位
一是全過程工程咨詢單位的引入，必然隨著其項目管理、設計、監理、造價、招標采購等服務范圍的不同涵蓋，對應在現行五方責任主體的地位發生變化而變化，甚至對以前行業單一的責任主體劃分催生新的變化，行業應及時研究這一新課題，明晰全過程工程咨詢單位的法律定位。二是期待盡快出臺更高層級的全過程工程咨詢規定性文件，并希望這些文件帶有一定的強制性。三是期待全過程工程咨詢行業協會的出現，研究發展過程中出現的各類問題，維護全過程工程咨詢單位的合法權益。
04服務酬金計取
一是在國家簡政放權的大環境下，以及政府出臺取費辦法幾乎無望的情況下，希望相關行業協會早日出臺服務酬金計取的指導性文件。二是調整《建設項目經濟評價方法與參數(第三版)》和住房和城鄉建設部關于建設項目總投資費用項目組成的相關規定，將全過程工程咨詢費用合法列入工程總投資。三是改變工程領域長期以來按投資額為基數的計費原則，體現“優質優價”“按效付費”“節約獎勵”的改革思路，努力營造行業“良幣驅逐劣幣”的計費機制。
05有關服務定位
建議社會放低對全過程工程咨詢的期望值，全過程工程咨詢不是無所不能的“大內高手”，應定位為“在咨詢合同范圍內的專業顧問”而非“保姆”和“第二監理”，要盡可能地避免與監理工程師的工作職責相混淆（如現場標高復測，各工序實施過程中的工程量核驗，以及進場材料取樣送檢等）。
06有關費用支付主體
對于PPP項目和EPC+F且存在“兩標并一標”的項目，建議全過程工程咨詢單位的服務費用由實施機構或政府方支付，支付路徑可以考慮“項目公司→實施機構→全過程工程咨詢機構”，項目公司僅保留支付的義務。
07有關自身職業操守
建議行業盡快出臺全過程工程咨詢機構及其工作人員職業操作守則，鑒于全過程咨詢具有綜合性和顧問性的服務特點，建議對人員除在學歷、職稱、職（執）業資格、工作經驗等方面設置一定的硬性門檻外，還應設置一定的職業操守門檻。
08有關牽頭方
全過程工程咨詢由誰來牽頭，目前我國傳統的設計、造價、監理、項目管理行業，都一定程度上存在向全過程工程咨詢轉型的缺陷：設計行業的人員，長期不到工地現場，與施工管理脫節，缺少整體管控項目的理念；造價行業的人員，受計劃經濟產物下的定額影響，一直在計量和套價簡單重復的勞動工作中服務，缺少設計優化、二次招標采購等聯動帶來的投資控制的理念；監理行業整體給社會以 “吃了被告吃原告”之感，目前北上廣深等一線城市已有廢除強制監理的聲音和舉動；項目管理一直在沒有法律地位中不溫不火地發展，并沒有形成強大的合力和影響力。
既然上述幾個行業都缺乏完全承續全過程工程咨詢的能力和認可度，則誰有能力誰牽頭便成為一種理性選擇。另外，既然國家層面都在推進簡政放權、弱化資質、強化能力，則全過程工程咨詢也應更多關注服務團隊的能力而非單位的資質。當然，寄希望于政府部門摒棄傳統的部門利益思維，不要非在部門層面爭出個牽頭人來。
09有關服務效果
全過程工程咨詢的服務效果關鍵取決于服務人員的水平。建議有意向開展全過程工程咨詢服務的單位要苦練內功，在招標采購、合同法務、工程咨詢、設計、施工管理、項目管理、PPP咨詢、造價等全方位專業人才方面進行儲備，單一業務為主的咨詢機構要想方設法解決業務和人才“一腿獨大”問題，在人才選擇上，理想的人才應具有“全科醫生”的特點，既有工程、法律、經濟管理等學歷背景，又有多年以上（建議至少20年）行業從業經驗；既有高級專業技術職稱，又有多個職（執）業資格；既要有“正”字當頭的人品，又要有一定的親和力，能夠很好地與各方進行溝通協調。只有業務和人才均衡發展，全過程工程咨詢才可能達到一定的服務效果。
四、結語
全過程工程咨詢從國務院的鼓勵文件出臺至今也就年多的時間，源于政府對改革開放40年來我國工程咨詢行業“小散亂”和“碎片化”服務效果的反思，源于市場對招標代理、造價咨詢、監理等行業“潛規則”破解之路的呼喚，雖然至今并沒有一個清晰的定位，也沒有一個法律位階相對較高的規定做保障，但已經成為行業的發展趨勢且勢不可擋。全行業都珍惜這一機會，積極主動作為，共同營造一個健康的市場環境，更希望全過程工程咨詢單位做好自己，只有內強素質，外樹形象，在實干中體現價值，全過程工程咨詢才有美好的明天。