《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五規劃”）明確要強化鄉村建設的規劃引領?！吨泄仓醒?國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》（以下簡稱“2021年中央一號文件”）要求“加快推進村莊規劃工作”。2019年以來，自然資源部辦公廳先后發布《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（以下簡稱《通知》）和《關于進一步做好村莊規劃工作的意見》（以下簡稱《意見》），指導各地有序推進“多規合一”實用性村莊規劃編制。那么，如何做好村莊規劃工作，切實發揮村莊規劃對鄉村振興和鄉村建設的引領和支撐作用？日前，記者就相關問題采訪了自然資源部國土空間規劃局負責人。
問：在推動鄉村振興、實施鄉村建設中，為什么要強調村莊規劃的引領作用？
答：習近平總書記強調“實施鄉村振興戰略要堅持規劃先行、有序推進，做到注重質量、從容建設”，要“通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，編制‘多規合一’的實用性村莊規劃”。2019年5月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，將村莊規劃定位為城鎮開發邊界外鄉村地區的詳細規劃，是鄉村地區開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。各地近年來的實踐也表明，村莊規劃在實施鄉村振興戰略中發揮了不可替代的作用。浙江省從啟動“千村示范、萬村整治”工程到建設美麗鄉村，其最重要的一條經驗就是以科學規劃為先導，一張藍圖繪到底，久久為功搞建設。實施鄉村振興戰略和鄉村建設行動，必須做好村莊規劃，這有利于理清村莊發展思路，明確村莊定位、發展目標、重點任務；有利于科學布局農村生產生活生態空間，盡可能多地保留鄉村原有地貌和自然生態，系統保護好鄉村自然風光和田園景觀；有利于統籌安排各類資源，集中力量，突出重點，引導城鎮基礎設施和公共服務設施向農村延伸，加快補齊農村基礎設施和公共服務設施短板。堅持村莊規劃引領，做到發展有遵循、建設有依據，確保鄉村振興始終沿著正確的方向發展。問：鄉村振興戰略的20字總要求中，首先一條就是“產業興旺”。發展鄉村產業，空間保障是重中之重，請問如何在規劃中合理安排鄉村產業發展空間？
答：習近平總書記強調“要加快發展鄉村產業，順應產業發展規律，立足當地特色資源，推動鄉村產業發展壯大，優化產業布局”。農村產業發展要考慮一二三產業不同的發展規律、鄉村功能、基礎設施配套、生態環境保護、土地節約集約利用、勞動力和技術力量等多方面因素，既要堅持城鄉融合，又要體現城鄉有別，因地制宜、分類指導，《通知》和《意見》均強調要以縣域為單元統籌考慮，針對不同類型的產業提供不同的空間載體：對工業企業，要堅持向園區集中，安排在縣、鄉鎮的產業園區；具有一定規模的農產品加工要向縣城或有條件的鄉鎮城鎮開發邊界內集聚。工業和農產品加工等需要考慮到規模效益，這些產業往往產業化程度高，配套基礎設施及環境污染處理設施門檻高，不宜零散布局。相對集中既可降低配套成本，又能避免污染環境。對直接服務種植養殖業的農產品加工、電子商務、倉儲保鮮冷鏈、產地低溫直銷配送等產業，原則上應集中在行政村村莊建設邊界內。主要考慮這些產業需要靠近原料產地，保障產品新鮮度，相對集中布局可防止侵占耕地，還可充分利用村內的空閑地和勞動力。對利用農村本地資源開展農產品分揀、初加工、發展休閑觀光旅游而必須的配套設施建設，在不侵占永久基本農田和生態保護紅線、不突破國土空間規劃建設用地指標等約束條件、不破壞自然環境和歷史風貌的條件下，可在村莊建設邊界外就近布局。主要考慮分揀、初加工作業更適合在田間地頭完成，以降低運輸成本，提高經濟性；鄉村旅游景觀具有不可移動、不可替代性，農業采摘活動注重實地參與，服務配套需要依托資源相對零散布局。在此過程中，要注意守底線，保護環境和鄉村風貌。問：“十四五”規劃強調，要“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，強化縣城綜合服務能力和鄉鎮服務農民功能。健全城鄉基礎設施統一規劃”。在村莊規劃工作中，如何具體落實這一要求？
答：習近平總書記指出“現階段，城鄉差距大最直觀的是基礎設施和公共服務設施差距大。農業農村優先發展，要體現在公共資源配置上”“要把公共基礎設施建設的重點放在農村，推進城鄉基礎設施共建共享、互聯互通”。近年來，鄉村的基礎設施和公共服務取得了長足進步，但與城鎮相比差距仍然較大。我們在村莊規劃的相關調研中也發現，這方面的供給還難以滿足大部分農民對美好生活的向往。同時，放在城鎮化趨勢上看農村，以城鄉融合的思路做好公共服務和公共基礎設施建設要注意近遠結合，避免資源浪費。從各地反映的情況看，有些村莊里的公共服務設施已經出現了閑置情況；有些村莊離城鎮近，老百姓都選擇到就近的縣城或鎮上看病、上學，也一定程度上導致了村里公共服務設施的閑置。因此，《通知》和《意見》均強調要統籌布局基礎設施、公益事業設施和公共設施。具體來說：一是以縣域為整體城鄉統籌考慮，對于與城區、城鎮距離較近的村莊，可將其納入城鎮生活圈，引導城鎮市政公用設施和公共服務設施向鄉村延伸和覆蓋；二是配置標準上，要強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建成服務農民的區域中心，既要保障合理需求，也要注意與本地區經濟社會發展階段相適應，量力而行，盡力而為；三是要注重村莊與村莊之間基礎設施和公共服務設施的共建共享，以及各類設施之間的復合利用，提高資源利用節約集約水平。問：2021年中央一號文件提出，編制村莊規劃要立足現有基礎，保留鄉村特色風貌。村莊規劃中如何保護好鄉村特色風貌？
答：鄉村風貌是指基于自然地理環境和歷史人文傳統所形成的可感知的景觀特征和文化內涵，主要包括良好的生態環境、優美的田園風光、有序的村莊格局、獨特的鄉村建筑等有形物質環境，鄉村特色文化、風土人情、風俗習慣等非物質文化，也往往會以某種文化符號的形式體現在自然環境和人工建設等物質載體上。鄉村特色風貌不是孤立的，會受到當地自然生態環境、歷史文化傳統、經濟發展水平、鄉村治理能力、村民認知意愿、制度政策變化等多方面因素的影響。習近平總書記高度重視鄉村風貌保護，多次強調鄉村建設要遵循鄉村自身發展規律，充分體現農村特點，注意鄉土味道，保留鄉村風貌，留得住青山綠水，記得住鄉愁。村莊規劃工作要深入學習習近平生態文明思想，貫徹落實習近平總書記關于鄉村風貌保護的重要指示批示，強化鄉村特色風貌保護。一是開展鄉村特色風貌的基礎調查，摸清家底，全面掌握自然山水本底和歷史文化遺存。二是強化底線約束，科學劃定生態保護紅線、永久基本農田、歷史文化保護線、村莊建設邊界等各類空間管控邊界，將不挖山、不填湖、不毀林，保護好鄉村的山水格局、田園風光、歷史文化資源作為規劃編制的基本原則。三是堅持城鄉融合，合理確定村莊分類，優化村莊布點，嚴格保護歷史文化名鎮名村和傳統村落，防止不切實際盲目拆村并居。四是加強對鄉村各類建設的引導，明確建筑高度、開發強度等空間形態管控要求，體現鄉土田園特色和風土人情，避免照搬城市的規劃設計手法。另外，各地還可以因地制宜，利用當地的建設材料，發揮當地能工巧匠的作用，體現當地特點和建筑風格。問：“鄉村建設是為農民而建”。在村莊規劃編制、審批、實施各環節，如何充分發揮農民主體作用？
答：村莊規劃怎么編、編得好不好，農民最有發言權。當前，不少地區反映，村莊規劃工作中存在農民局外人的現象，一些農民存在“事不關己、高高掛起”的心態，對村莊規劃工作缺乏主人翁意識；一些農民受限于信息不對稱，想知道、想參與，卻缺乏渠道；一些農民過于關注自身利益，規劃有利的就遵從，不利的就抵觸。解決好這一問題，就必須立足廣大農民的切身利益，充分尊重農民意愿，提高農民的知情權、參與權和決策權，把村莊規劃的過程變成組織農民、引導農民的過程，變成培育農民、提升農民文明素質的過程，真正讓農民從“臺下看戲”轉為“臺上唱戲”。一是強化村“兩委”責任。緊緊依托村黨組織和村民委員會開展村莊規劃工作，發揮好第一書記、駐村工作隊等的力量，注重發現、吸納具有規劃知識和一定眼界能力的人才充實到村莊規劃工作中來。二是充分聽取村民訴求和意見。加強駐村調研、入戶訪談，深入了解村民的真實想法和訴求，找準規劃重點，確保規劃符合村民意愿。規劃報批前，要經村民代表大會審議通過。三是引導農民參與規劃管理。規劃批準后，組織編制機關通過“上墻、上網”等多種方式及時公布并長期公開，方便村民了解和查詢規劃及管控要求。要把規劃的約束內容作為村規民約的重要內容，引導村民依照村莊規劃開展生產生活。要采取符合農村特點、農民群眾喜聞樂見的方式，積極開展面向農民的村莊規劃宣講，既要傳達給本村常住居民，也要讓在外求學、務工人員了解相關情況。四是搭建聯合行動平臺，建立管理部門、規劃設計單位、駐村（鎮）規劃師、社會投資主體和村集體、村民等多方參與的協商機制，共商共建共治共享。答：關于村莊規劃工作的推進安排，2021年中央一號文件有明確要求，各地要嚴格按照要求，不折不扣抓好落實，部里將加強督促指導。一是在縣域面上，今年要基本完成縣級國土空間總體規劃編制，明確村莊分類和布局，這是編制“多規合一”實用性村莊規劃的基礎。做好村莊分類和布局，要按照尊重歷史、順應自然地理格局、保護歷史文化、維護群眾利益、因地制宜的原則，在科學評估基礎上，明確哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大。二是在村莊點上，要積極有序推進實用性村莊規劃編制，對有條件、有需求的村莊盡快實現應編盡編。我國有行政村約54萬個、自然村約270萬個，數量多、區域差異大、發展階段不同、類型復雜，自然資源稟賦、文化傳統等各有特點。在加快推進村莊規劃工作的同時，要充分認識村莊規劃工作的復雜性、艱巨性，不能一哄而上、盲目追求短時期內全覆蓋，務求規劃管用、能用、好用。三是對暫不編制村莊規劃的，要在縣、鄉鎮國土空間規劃中做好安排，明確國土空間用途管制規則和村莊建設管控要求，據此進行用地審批和規劃許可，確保鄉村建設有規可依。
