一、政企合作項目投資模式的類型和演變
1.傳統模式
這里的傳統模式，是指PPP模式推行之前，政企合作項目采取的主要投資模式。具體如下：
（1）BT模式，即：建設－移交。社會資本投資建設完成后，將項目移交政府，政府按照投資成本及約定回報，在移交后若干年內分批次支付投資建設成本及回報。此種模式在政府投資項目中已被禁止采用，但實際上并未絕跡。例如，部分以PPP模式實施的綜合開發項目，有的子項目建成之后即移交政府，項目公司不負責運營，與BT模式并沒有本質區別。
（2）BOT模式，即：建設－運營－移交。社會資本投資建設項目，通過政府授權期限內的經營收費，收回投資并取得收益，期滿將項目移交給政府。
（3）BOOT模式，即：建設－擁有－運營－移交。社會資本投資建設項目，并取得項目資產所有權，通過政府授權期限內的經營收費，收回投資并取得收益，期滿將項目資產所有權及經營權移交給政府。
（4）BOO模式，即：建設－擁有－運營。社會資本投資建設并取得項目所有權，通過項目經營收回投資并取得收益，原則上不存在經營期限。
除上述這些操作模式，還有ROT（改建－運營－移交）、TOT（移交－運營－移交）、BTO（建設－移交－運營）等其他多種模式，往往只是上述模式的變體，不再一一詳述。
2.PPP模式
2014年以后，國家開始大力推行PPP模式，這類項目的具體運作方式與傳統模式并無本質區別，主要是回報機制有所區別。具體包括三種類型：
（1）政府付費類PPP項目，實質是：BT+運營維護+績效考核+兩評一案。相對BT而言，拉長了投資回收期（至少10年以上），增加了投資回收的不確定性（與績效考核掛鉤）。雖然通過兩評一案看似增強了財政支出的保障力度，但往往流于形式，而且實際執行上還是和地方政府財力掛鉤。
（2）可行性缺口補助類PPP項目，多數主要依賴政府付費，使用者付費微不足道，主要是為了滿足項目包裝需要。
（3）使用者付費類PPP項目，與此前的BOT、BOOT、BOO等模式沒有本質區別，主要是增加了兩評一案等合規程序。
3.非PPP模式
近年來，PPP政策逐漸收緊，特別是10號文出臺以后，PPP模式在片區綜合開發項目中難以實施，不少地方政府開始推行各類非PPP的綜合開發項目投資模式。主要如下：
（1）“投資人+EPC”模式，政府方通過公開招標等競爭性方式選擇社會資本方，由投資人和施工方、設計方組成的社會資本方聯合體共同參與投標，中標后組建項目公司，經政府授權作為投資建設主體。這類模式沒有嚴格的法律界定，與BT模式比較類似，只是將投資回報與土地增值、產業發展服務掛鉤。實質是：BT+土地出讓+產業導入。
（2）ABO模式，即：授權Authorize -建設Build -運營Operate。政府授予平臺公司或其與投資方組建的項目公司特許經營權，由項目公司作為投資建設主體，負責特定片區范圍內的綜合開發，開發形成的土地由政府安排出讓，以土地出讓金作為投資回報來源。如土地未能及時出讓或土地出讓金不足以支付投資回報，政府方不以其他財政資金承擔責任，由投資方自負盈虧。這類模式與“投資人+EPC”的主要區別是，項目收益來源鎖定在合作區域內的新增財政收入，如無法覆蓋投資成本及回報，由社會資本自擔風險。實質是：BT+土地出讓+產業導入+區域自平衡。
（3）特許經營，這里專指PPP模式之外，依據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》實施的情形。過去，特許經營模式主要是在具備經營性收入的項目中采用，如高速公路、污水處理廠、公共停車場等；近年來，逐漸在片區綜合開發等基礎設施和公共服務項目中出現。具體運作方式上，與PPP模式比較類似，但不納入PPP項目庫，不執行PPP相關政策（例如10號文對政府性基金預算不得用于PPP項目支出的規定），并且吸收了ABO區域自平衡的一些做法。
（4）“特許經營+聯合開發”，政府通過公開招標等方式授予平臺公司特許經營權，平臺公司再通過公開招標等方式選擇聯合開發投資人。這種模式，融合了前述幾種模式的一些特點，主要的區別在于，政府與平臺公司的關系，不是授權委托關系，而是特許經營合同關系。
以上，介紹了政企合作項目比較常見的幾種投資模式，以及近年來的基本變化。實踐中，可能還有其他的創新做法。投資模式的演變，最主要是基于國家監管政策的變化。
二、影響投資模式合規性的重要政策
近年來，影響政企合作項目投資模式合規性的重要政策，主要是三個方面：地方政府債務管理、土地管理和招標投標模式。
1.地方政府債務管理
政企合作項目，主要收益最終來源于政府財政收入，因此受地方政府債務管理政策影響巨大。
（1）地方政府債務監管政策的變化
2014年修訂的《中華人民共和國預算法》（2015年1月1日生效），對地方政府債務管理體系進行了系統變革。新預算法生效之前，原則上不允許地方政府發行債券，但并未明確禁止地方政府通過債券以外的方式融資。比如地方政府融資平臺公司、BT模式等，廣泛成為政府舉債的途徑。新預算法生效之后，允許地方政府發行債券，但同時明令禁止地方政府通過債券以外的其他任何方式舉借債務，地方政府通過平臺公司、BT等方式舉借債務，均屬違法。并且，對于2014年底之前形成的存量債務，在三年左右的過渡期內，由省級政府按照財政部安排發行地方政府債券予以置換。
2017年7月，中央政治局會議提出，“堅決遏制隱性債務增量”，隱性債務的概念開始出現，并且逐漸成為政企合作項目最大的合規性風險。2018年，《中共中央、國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）和《地方政府隱性債務問責辦法》（中辦發〔2018〕46號）等一系列關于隱性債務的政策文件出臺，但至今均未公開發布。目前僅有的公開規定體現在《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）。
（2）隱性債務與違法舉債的關系
所謂違法舉債，就是違反新預算法規定舉借債務的行為，地方政府通過發行債券以外的方式舉借債務均屬此列。
所謂隱性債務，簡單來說包含兩大部分，一是新預算法生效之后，地方政府以非債券方式舉借的債務；二是新預算法生效之前，地方政府以非債券方式舉借的債務。前者是由違法舉債形成的增量隱性債務，屬于違法行為；后者是歷史形成的存量隱性債務，不符合現行政策，但并不違反當時的法律規定。
可見，隱性債務相比違法舉債范圍更廣；但在當前階段來看，隱性債務與違法舉債并無本質區別。
（3）政企合作項目中隱性債務的認定標準
《財政部 關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）：
“存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設運營風險的?！讶霂祉椖繎斢枰郧逋?，項目形成的財政支出責任，應當認定為地方政府隱性債務，依法依規提請有關部門對相關單位及個人予以嚴肅問責。”
從以上規定來看，隱性債務的具體情形包括：
? 政府方承諾回購投資本金；
? 政府方承諾固定回報或最低收益；
? 政府方為項目融資提供擔?；蜻€款承諾；
? 政府方兜底項目投資建設運營風險。
這些情形的共同特點是：固化政府未來支出責任。盡管10號文是針對PPP項目作出的規定，但就隱性債務而言，各種模式的政企合作項目均可參照。綜合相關規定來看，政企合作項目中應對隱性債務風險的可行路徑主要包括：績效考核和區域自平衡的回報模式。政府未來的支出責任，并未固化為確定的金額，以此回避“債”的屬性。
2.土地管理
（1）土地儲備開發模式
土地儲備開發，通常也稱作土地一級開發，國家層面的文件中一般采用土地儲備的表述。具體內容包含：依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應。簡單來說可以理解為，土地達到招拍掛出讓條件之前需要完成的工作，例如：征地拆遷、七通一平、市政基礎設施和公共服務設施等配套建設。
政府往往以土地儲備開發為核心，打造片區綜合開發項目。社會資本參與此類項目，核心在于幫助政府將“生地”變成可出讓的“凈地”，然后共同分享土地增值的收益。近年來又附加了一些規劃策劃、運營維護、產業發展等合作內容，但核心內容并未變化，主要收益來源都是經營性用地的土地出讓金。
土地是國家最重要的自然資源，不是可以隨意打造的商品，因此土地管理往往是政策嚴監管的領域。對于土地儲備開發，誰能做、怎么做、投入資金怎么籌措、回報資金如何安排，等等，都有嚴格的限制。
新預算法修訂之后，財政部、原國土資源部出臺了一系列文件規范土地儲備開發。其中比較重要的是，2016年財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會聯合印發的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號），對土地儲備開發政策作出了重大調整。
序號 | 內容 | 調整之前 | 調整之后 |
1 | 開發主體 | 2007年出臺的《土地儲備管理辦法》明確，土地儲備機構應為事業單位；2012年，財政部《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》明確，不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資。 實踐中，土地儲備開發主體并未嚴格落實上述規定。 | 土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。 PPP項目主體或其他社會資本，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作。（財金〔2016〕91號） |
2 | 開發方式 | 土地儲備機構應組織開展對儲備土地的前期開發，為政府供應“凈地”提供有效保障。進行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，應通過公開招標方式選擇工程設計、施工和監理等單位，不得通過下設機構進行工程建設。 具體開發方式，無明確限制。 | 地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發，包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。 嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。（財預〔2017〕87號） |
3 | 融資方式 | 列入名錄的土地儲備機構可以向銀行業金融機構貸款。 名錄內土地儲備機構所屬的儲備土地，具有合法的土地使用證，方可用于儲備抵押貸款。貸款用途可不對應抵押土地相關補償、前期開發等業務，但貸款使用必須符合規定的土地儲備資金使用范圍，不得用于城市建設以及其他與土地儲備業務無關的項目。 | 土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。 |
4 | 回報方式 | 無明確限制。 | 項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。 |
綜上，當前土地儲備開發政策下，政企合作投資項目的操作模式策劃應注意：
? 土地儲備開發主體，只能是政府下設的事業單位，即土地儲備中心，社會資本不能成為開發主體。
? 土地儲備開發中的征拆安置補償服務，通過政府購買服務的方式實施；基礎設施建設，通過政府采購工程的方式實施；嚴禁打包為政府購買服務項目。
? 土地儲備開發所需資金，通過財政資金統籌安排，不足部分只能發行土地儲備專項債券；不能通過銀行貸款等其他方式籌集。
? 土地儲備開發的回報，不得與土地出讓收入掛鉤。
（2）經營性用地取得方式
政企合作項目中，如果涉及經營類子項目，經營性用地原則上須由自然資源部門通過招拍掛方式進行出讓或者租賃。但是，土地主管部門、投資主管部門并不一致，土地招拍掛與投資項目招投標往往存在時間差，可能導致項目的中標人和土地的競得人不一致，影響項目整體推進。為解決相關問題，經梳理相關政策文件，實踐中經營性用地取得問題可探索采取以下解決思路：（以PPP項目為例）
①聯合招標，公開出讓。
應當以招拍掛方式公開出讓經營性用地的，依據財政部、國土資源部等部門聯合印發的《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金〔2016〕91號），可以將PPP項目招標與土地出讓聯合實施，由實施機構與國土部門共同編制發布資格預審文件、招標文件，共同組織評標、定標，發出中標通知書。PPP項目合同由實施機構簽訂，土地出讓合同由國土部門簽訂。北京2022年冬奧會和冬殘奧會延慶賽區政府和社會資本合作（PPP）項目即采取此種模式，由實施機構和國土部門聯合招標。公司參與類似的PPP項目時，可以參考借鑒。
②先招PPP項目，再由項目公司競地。
應當以招拍掛方式公開出讓的經營性用地，如在PPP項目招標階段尚不具備土地出讓條件，則無法將PPP項目招標與土地出讓聯合實施。此時，可由項目公司與政府方共同策劃土地出讓事宜，通過設定合理的土地出讓條件，并與政府協商確定土地出讓底價，提高項目公司取得相關土地的機率。
③先招PPP項目，再以協議出讓方式供地。
哪些土地可以協議出讓，法律規定不夠明確。例如高速公路項目服務區范圍內的經營性用地，根據《劃撥用地目錄》，不能以劃撥方式供應，則一般應采取招拍掛出讓方式供應。但若由第三方取得該土地，將損害社會資本的特許經營權，對整個PPP項目實施造成不利影響。此時，應與政府協商以協議方式供應土地。根據國土資源部等部門聯合發布的《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規〔2016〕20號），“公共服務項目用地出讓、租賃應遵循公平合理原則，不得設置不合理的供應條件，只有一個用地意向者的，可以協議方式供應。”雖未直接涉及高速公路項目，但原理相通，可作為依據。
④先招PPP項目，再通過協議租賃方式使用土地。
根據國土資源部《規范國有土地租賃若干意見》（國土資發〔1999〕222號），“國有土地租賃，可以采用招標、拍賣或者雙方協議的方式，有條件的，必須采取招標、拍賣方式?！备鶕匀毁Y源部辦公廳關于印發《產業用地政策實施工作指引（2019年版）》的通知（自然資辦發〔2019〕31號），“以長期租賃方式使用土地的……租賃期限不得超過20年。以租讓結合方式使用土地的，租賃部分單次簽約時限不得超過20年，可以續簽租賃合同?！睂嵺`中，可通過協議以租賃方式取得土地使用權，并約定比較靈活的土地使用期限。
⑤PPP項目單獨招標，由政府平臺公司通過土地招拍掛取得出讓土地使用權，然后無償提供給項目公司使用。
PPP項目公司成立后，如通過招拍掛取得出讓土地使用權，土地使用年限與PPP項目合作期限往往不一致，在項目合作期限屆滿，而土地使用權仍未到期時，如無償移交給政府方，不符合國有資產交易相關規定。此時，可與政府協商，由政府平臺公司取得土地使用權，然后提供給項目公司使用，避免資產無償移交問題。
3.招標投標模式
社會資本參與政企合作項目的主要訴求之一，是通過投資項目招投標程序，一體化取得合作范圍內的勘察設計施工任務。因此，項目前期策劃階段，需重點關注項目的招標投標模式，特別是：符合什么條件，政企合作項目的勘察設計施工，可以不再另行招標？
從目前的政策法規來看，主要有兩個途徑：第一，依據招標投標法實施條例，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供，可以不進行招標；第二，符合勘察設計、施工或工程總承包等現匯項目招標條件，在政企合作項目招標階段，通過“投資+工程”一體化招標的方式，一次性選定投資人和承包人。兩者的區別是，前者為法定不須招標的情形，后者為一體化招標的情形。
PPP模式推廣以后，財政部、發改委均出臺了相關文件，將上述第一種情形拓展到了PPP項目。
財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）第九條：“對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已經依據政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標。”
發改委《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號）第十三條：“擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的，必須按照《招標投標法》的規定，通過招標方式選擇社會資本方?！?/p>
條例第九條的適用，有兩個前提條件：“招標方式選定投資人”、“特許經營項目”。上述財政部、發改委的文件，均突破了條例的限制，將“特許經營項目”拓展到了“PPP項目”，財政部更是將“招標方式選定投資人”拓展到了“依據政府采購法選定社會資本方”，而政府采購法的采購方式，包括了招標、競爭性談判、單一來源采購等。盡管有所瑕疵，但從合法合規性角度，通過招標方式一并取得PPP項目及相關設計施工任務，是目前比較切合實際的做法。
需要注意的是，財政部、發改委文件盡管作出了拓展，也僅限于特許經營項目和PPP項目。其他模式的政企合作項目，通過投資人招標，鎖定施工任務，并無法律依據。嚴格來說，應當滿足關于勘察設計、施工及工程總承包等現匯項目招標的條件。
法律法規對于各類項目招標條件的規定如下：
序號 | 項目類型 | 招標條件 | 法律依據 |
1 | 勘察設計 | 完成審批、核準或者備案 | 《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》 第九條 依法必須進行勘察設計招標的工程建設項目，在招標時應當具備下列條件： （一）招標人已經依法成立； （二）按照國家有關規定需要履行項目審批、核準或者備案手續的，已經審批、核準或者備案； （三）勘察設計有相應資金或者資金來源已經落實； （四）所必需的勘察設計基礎資料已經收集完成； （五）法律法規規定的其他條件。 |
2 | 施工 | 完成初步設計及概算審批 | 《工程建設項目施工招標投標辦法》 第八條 依法必須招標的工程建設項目，應當具備下列條件才能進行施工招標： （一）招標人已經依法成立； （二）初步設計及概算應當履行審批手續的，已經批準； （三）有相應資金或資金來源已經落實； （四）有招標所需的設計圖紙及技術資料。 |
3 | 工程總承包 | 完成初步設計審批 | 《公路工程設計施工總承包管理辦法》 第五條 公路工程總承包招標應當在初步設計文件獲得批準并落實建設資金后進行。 《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》 第七條 建設單位應當在發包前完成項目審批、核準或者備案程序。采用工程總承包方式的企業投資項目，應當在核準或者備案后進行工程總承包項目發包。采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包；其中，按照國家有關規定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成相應的投資決策審批后進行工程總承包項目發包。 |
4 | 特許經營 | 完成實施方案審批。項目核準或審批等手續，由特許經營者依據特許經營協議辦理。 經營性公路建設項目，要編制完成項目可研。 | 《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》 第十五條 實施機構根據經審定的特許經營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者。 特許經營項目建設運營標準和監管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經營者。 第二十二條 特許經營者根據特許經營協議，需要依法辦理規劃選址、用地和項目核準或審批等手續的，有關部門在進行審核時，應當簡化審核內容，優化辦理流程，縮短辦理時限，對于本部門根據本辦法第十三條出具書面審查意見已經明確的事項，不再作重復審查。 《經營性公路建設項目投資人招標投標管理規定》 第七條 需要進行投資人招標的經營性公路建設項目應當符合下列條件： （一）符合國家和省、自治區、直轄市公路發展規劃； （二）符合《收費公路管理條例》第十八條規定的技術等級和規模； （三）已經編制項目可行性研究報告。 |
5 | PPP | 完成實施方案審批，通過物有所值評價、財政承受能力論證。審批制項目，完成可研審批。 | 財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》 財政部門（政府和社會資本合作中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。 發改委《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》 實行審批制管理的PPP項目，在可行性研究報告審批通過后，方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等后續工作。實行核準制的PPP項目，應在核準的同時或單獨開展可行性論證和審查。實行備案制的PPP項目，應單獨開展可行性論證和審查。 |
從上表可見，對于實行審批制的政府投資項目，招標條件有比較嚴格的限制，現匯項目須完成項目建議書、可行性研究報告和初步設計審批， PPP項目須完成項目建議書、可行性研究報告和實施方案審批，特許經營項目至少要完成實施方案審批，才能啟動招標程序。對于實行核準制或備案制的企業投資項目，現匯項目須完成核準或備案程序；PPP項目還須完成可行性論證。相對來說，按照目前的法律規定，特許經營模式下的程序要求較為寬松，完成實施方案審批后，即可啟動招標程序選定特許經營者，由特許經營者依據特許經營協議辦理項目審批、核準或備案程序。
實踐中，有的政企合作項目，政府授權平臺公司作為實施主體，在完成項目建議書審批后即啟動“投資+EPC”招標程序。例如，四川達州“雙城一線”城市綜合開發項目。嚴格來說，這類項目不屬于PPP、特許經營等投資項目，所謂“投資+EPC”屬于投資人和工程承包人一體化招標的范疇，應符合現匯項目招標的條件。因此，對于類似項目，有的地方政府并不接受一體化招標。而且，有的項目不僅沒有項目建議書，控制性詳細規劃等合規手續都尚未完成，更難以進行一體化招標。此時，往往只能采取兩階段招標的方式，先進行投資人招標，中標后組建項目公司，待符合現匯項目招標條件后，由項目公司另行招標。
以上對政企合作項目的投資模式及其合規性，進行了簡要介紹。當前，這些領域的政策法規仍處于復雜多變的狀態，今后投資模式策劃仍需要結合政策變化妥善應對。
近年來，基礎設施和公共服務這些傳統的政企合作項目領域，國家也在逐步推行市場化改革。既可以采用政企合作項目模式，也可以完全放開所有權、經營權，由社會資本自主決策投資建設運營。比如城市公共停車場項目，一方面可以采取特許經營模式，由政府招標選定特許經營者，以劃撥方式提供停車場項目用地，運營期滿后將項目資產無償移交政府。另一方面，政府可以通過招拍掛方式出讓停車場用地使用權，企業取得土地使用權并按照企業投資項目程序辦理建設手續，建成以后取得完整的土地使用權、資產所有權及持續經營權。即使在土地使用權期限屆滿以后，一般可以通過補交土地出讓金續期；即使不能續期，政府收回土地，也要對地上建筑物作出補償。