推進全過程工程咨詢是深化投融資體制改革和改善營商環境的需要，是我國建筑業和工程咨詢行業高質量發展的需要，也是提升我國工程咨詢行業國際競爭力、服務“一帶一路”倡議的需要。
全過程工程咨詢治理體系離不開其服務的工程、客戶和相關方，包括誰來治理、治理什么和如何治理三大方面，治理結構是治理體系的具體體現。
工程咨詢行業存在的理由在于為客戶創造價值，全過程工程咨詢發展的動力主要來自客戶及相關方的新需求，其背景是工程行業的全生命周期價值鏈及其升級。因此，本文從價值鏈視角， 在對工程行業價值鏈及其演化分析基礎上，對全過程工程咨詢治理結構進行探討。
價值鏈的治理與升級
價值鏈是面向客戶的價值創造活動/過程與參與主體構成的鏈條?；诜秶牟煌?，價值鏈分為公司價值鏈、行業價值鏈及全球價值鏈。行業價值鏈和全球價值鏈有多個參與主體，不同公司在價值鏈中獲取的利益和影響力是不同的，根據公司對價值鏈的控制力和參與度可確定它在價值鏈的角色和地位。
價值鏈治理是指價值鏈的組織結構、權力與利益分配，以及價值鏈中各主體之間的關系。關于價值鏈的治理模式，學術界有很多研究，其中，加里?杰里菲（Gary Gereffi）等提出的價值鏈治理模式應用較廣。他把價值鏈治理歸納為市場型、模塊型、關系型、領導型和層級型5種模式，主體之間協調能力和權力不對稱性從市場型到層級型呈現由低到高的趨勢。
隨著市場競爭和產業發展，價值鏈的治理模式會發生變化，企業可借助價值鏈提高企業的競爭能力和產品/服務的附加價值。英國薩塞克斯大學創新研究小組的學者約翰?哈莫菲瑞（John Humphrey）和休伯特?施密茨（Hubert Schmitz）提出了價值鏈升級的4種模式：工藝流程升級、產品升級、功能升級和鏈條升級。
工程行業全生命周期 價值鏈及其治理
我國工程行業價值鏈經歷了從分散向整合的過程。
以前，工程行業價值鏈治理長期屬于分散狀態，基本上可以對應5種模式的市場型—模塊型。
價值鏈主體分散，價值鏈治理層級少，投資機會、可研、專項調查、專題研究、項目與專項評估等立項過程價值創造活動，招標代理、勘察、設計、施工、監理、檢測監測、設備材料供應等建設過程價值創造活動，通常是由不同的市場主體承擔，委托方直接對應眾多服務、工程、貨物提供單位，施工、通用設備材料供應等交易主要基于價格，前期研究、勘察設計、監理等專業服務單位選擇主要基于模塊化的專業網絡關系。這種價值鏈治理模式被稱為分散型治理。
隨著投融資體制改革和價值鏈相關主體能力提升，出現了分階段的業務整合。例如，在立項階段，項目單位（或稱項目法人、項目公司）委托開展涵蓋投資機會研究、可行性研究、專項調查、專題研究及投融資策劃等業務的投資決策綜合咨詢；在建設階段，出現了項目代建和不同程度整合勘察設計、監理、招標代理、造價咨詢等專業服務的建設階段全過程工程咨詢。工程行業價值鏈治理逐步由分散型向分段型治理轉變。
近年來，隨著PPP模式的興起，出現了涵蓋項目立項、建設、運維階段的主體——PPP項目公司，以及基于合約的全過程工程咨詢單位、全過程項目管理單位、設計—采購—施工（Engineering-Procurement-Construction，EPC） 總承包商、設計—施工（Design-Build，DB）總承包商及運營商等實體。工程行業價值鏈治理模式進一步由分段型向整合型發展。
工程咨詢價值鏈現狀
工程咨詢是服務于工程項目的，因此工程咨詢價值鏈依賴于工程項目全生命周期價值鏈。我們把二者進行對比，就能夠比較清楚地看出工程咨詢價值鏈的現狀（見圖1）。
圖1 工程咨詢價值鏈與工程項目全生命周期價值鏈對比
一方面，從價值鏈的覆蓋長度來講，工程咨詢價值鏈目前還沒有覆蓋工程項目的全生命周期，特別是在運維階段的服務還很有限；另一方面，工程咨詢價值鏈是一根虛線，也就是說，即使在目前已經覆蓋的工程項目生命周期的部分階段，工程咨詢的服務也是不充分和不完整的。
簡而言之，與工程項目全生命周期價值鏈相比，工程咨詢價值鏈覆蓋長度是不夠的、不完整的，其服務也是不充分的。這是筆者對于我國工程咨詢價值鏈現狀的總體判斷，當然不同行業的具體情況會有所不同。
目前，工程咨詢價值鏈覆蓋了立項階段的大部分環節，但是還是有服務不足的地方。例如， 對整個立項階段進行項目統籌管理的業務還比較少。另外，項目融資、合約法務方面的業務，一般是由投資方或項目單位自行承擔，或委托會計師事務所、律師事務所來承擔，納入工程咨詢項目作為服務內容的情況也比較少。
對于多數行業和大部分工程項目來講，工程咨詢所服務的主要范圍和帶來的業務價值在建設階段，但是仍有缺失的環節或者服務不充分的環節。例如，建設階段的全過程建設管理，包括委托代建、項目管理咨詢或施工管理等，雖然在一些項目中做了嘗試，但總體來講該業務開展還不普遍。
另外，在工程建設從工程實體完工向生產運營轉換的階段，調試試驗、試運行和驗收移交等環節，除工業類項目外，目前工程咨詢的參與度還是非常有限的，通常是作為勘察設計的增值服務。
工程項目的運維階段涉及資產管理、生產運行、評估評價、維護保養、大修改造、改擴建、廢棄處置等環節，工程咨詢目前參與的環節有評估評價、改擴建設計等工作，但是總體來講，這一階段工程咨詢的服務更加有限，只是提供了一些零散的專項服務。
從價值鏈治理角度看，與工程行業價值鏈治理現狀相適應，工程咨詢目前也處于分散狀態和階段整合狀態。
以立項階段為例，工程咨詢業務長期處于分散狀態，較少由一家工程咨詢單位進行統籌或承擔綜合咨詢工作。比如規劃階段，通常是由政府部門或項目單位分別委托總體規劃、專項規劃和專項調查研究工作。
再如項目可行性研究，是立項階段的關鍵性工作，具有立項與實施承上啟下的作用，綜合性強、涉及的內容多，但業務分工通常也是很分散的?？裳袌蟾嫱怯梢粋€工程咨詢單位承擔， 需求調查與預測、環境影響評價、節能評價、社會穩定性風險評估、地震安全性評價、地質災害危險性評價等專項研究、評價，通常都是由不同的專項單位來做，最后是由委托方來進行統籌，屬于高度分散的模塊化治理模式。
隨著全過程工程咨詢的推進，工程咨詢業務正在發生變化，逐步向整合方向發展。
例如，在規劃階段，政府或項目單位委托一家規劃咨詢單位總牽頭，負責規劃咨詢的統籌，并具體負責規劃成果的編制，相關的專項調查、專題研究和評價可以由牽頭單位自己完成，也可以委托原來的專項單位承擔，這樣規劃咨詢牽頭單位向委托方提供綜合性規劃咨詢服務，專項咨詢單位成為規劃咨詢牽頭單位的聯合體成員或分包咨詢單位。
對照價值鏈治理模式，這就是由分散的模塊型治理模式向關系型治理模式和領導型治理模式轉變。關系型治理模式意味著一些專項咨詢工作不完全是基于市場化價格或基于專業能力最優的選擇，而是受到行業或者是地域的限制，專項咨詢單位通常在本地或本行業選擇。
領導型治理模式意味著當規劃綜合咨詢成為主要業務形態，牽頭咨詢單位技術整合與管理統籌能力得以形成，并建立了穩固的客戶關系和良好的市場品牌時，專項咨詢單位將逐步失去與政府或項目單位直接的合同關系，只能依附于規劃綜合咨詢單位，成為聯合體成員或分包咨詢單位。
當然，需要說明的是，并不是立項階段的所有咨詢業務都可以由一家工程咨詢單位承擔，即使存在能力具備的工程咨詢單位，我們還要考慮工程咨詢業務之間可能的角色與利益沖突。例如，評估咨詢一般是另外單獨委托不同的咨詢單位，以保證其獨立性。
全過程工程咨詢治理結構
隨著國家促進建筑業和全過程工程咨詢發展的政策相繼出臺，推動工程行業和工程咨詢價值鏈治理模式的轉換和升級日益迫切。
從工程項目主要相關方的視角，筆者構建工程項目全生命周期治理結構（見圖2），從而更容易確定全過程工程咨詢單位的角色和地位。
圖2 工程項目全生命周期治理結構
在工程項目全生命周期治理結構中，相關方有政府、投資人、項目單位、建設單位、運營單位、承包商、服務商、供應商、全過程工程咨詢單位、用戶、社區與公眾。政府承擔宏觀管理的角色，對于政府投資項目則承擔投資人的角色。
上述治理結構突出了項目單位的角色，這是針對我國工程行業長期以來的治理現狀提出的。行業管理的很多法律法規、政策、規范標準，強調的往往是建設單位和運營單位。
《中華人民共和國建筑法》（中華人民共和國主席令第29號） 和《建設工程質量管理條例》（國務院令第714號）強調的是建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位和工程監理單位五方責任主體，缺失了真正對項目全過程、全面負責的法定責任主體，即項目單位。
有關部門提出強化投資項目的投資人和項目單位的責任，就是要落實“誰投資，誰受益；誰決策，誰承擔風險”的理念，這也是國際通行的規則。
從目前情況看，項目單位的地位沒有得到應有的重視，也沒有發揮應有的作用。特別是對多元投資項目或市場化投資項目而言，建設單位的法定責任主體仍是項目單位，項目代建或項目管理咨詢單位根據合同約定承擔相關工作，并對所承擔的工作負責。
在工程項目全生命周期治理結構中，全過程工程咨詢單位的服務對象眾多，可以作為政府的工程咨詢顧問；也可以服務投資人，包括銀行、投資基金、產業資本，也包括政府投資項目的履行出資人責任的政府部門，為投資人的投資決策、監管、回收提供咨詢服務?？梢哉f，在強化和回歸項目單位在項目治理結構中的核心地位后，全過程工程咨詢單位才有真正明確的全過程服務對象。
當然，全過程工程咨詢單位也可以服務建設單位和運維單位，可以提供專項服務，也可以提供集成服務。值得注意的是，建設全過程的工程咨詢單位，在運維階段可能很難提供高度的集成服務，但可以提供專項的全過程服務，如運維階段的服務評價或安全評價、監測、檢測等。另外，全過程工程咨詢單位也可以服務承包商和供應商，通常是在DB或EPC模式下。
如果把立項、建設、運維三個階段的工程咨詢整合在一起，就構成了全過程工程咨詢治理結構（見圖3）。
圖3 全過程工程咨詢治理結構
但涵蓋項目全生命周期的全過程工程咨詢全部業務的咨詢項目幾乎沒有，之所以出現這種現象，除了考慮業務之間可能存在的利益沖突外， 主要原因是工程咨詢具有很大的不確定性，具體表現為如下三點。
一是工程項目自身具有不確定性，很有可能在推進過程中會發生終止或重大變更的情況，因此項目單位把全過程工程咨詢業務一次性委托給一家工程咨詢單位的可能性不大。
二是從操作層面來講，從一開始就簽一個全過程工程咨詢或項目管理的合同，服務范圍和服務內容是無法清晰定義的，合同的價格也無法準確、合理地測算。可能的操作是分階段委托，最終形成服務項目全過程的工程咨詢業務鏈。
三是財務、法律等專項咨詢與全過程工程咨詢有可能分階段進一步整合，如PPP項目立項階段由一家咨詢單位總牽頭，形成工程咨詢單位、會計師事務所、律師事務所組成的聯合團隊，為投資方或項目單位提供一站式咨詢服務。
需要注意的是，《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》(發改投資規〔2019〕515號)提出，工程咨詢業務主要在兩個階段進行整合，形成全過程工程咨詢的兩種主要業務模式。
立項階段的投資決策綜合咨詢，就是針對立項階段涉及的除評估咨詢以外的工程咨詢服務， 由一家咨詢單位總承包或牽頭，對立項階段的工程咨詢進行統籌。
建設階段可能會出現不同的全過程工程咨詢模式或業務組合。一種是建設全過程工程咨詢或委托建設管理，這里所說的建設全過程工程咨詢包括建設項目管理和勘察設計等專業技術與專項工作。
建設項目管理（代建）是由項目單位或建設單位通過合同委托工程咨詢單位承擔建設階段的項目管理，項目管理單位或代建單位并不是法定的建設單位，而是基于合同承擔約定的服務內容和相應的責任，通常是通過招標方式來選擇具有建設項目管理能力的專業單位。
另外一種全過程工程咨詢業務組合是勘察設計總承包，即把建設項目的勘察設計全部委托給一家工程咨詢單位或由多家工程咨詢單位組成的聯合體，根據國際經驗，目前的施工監理業務也可以納入，形成勘察設計和施工監理的業務組合。
例如，一條鐵路或公路可以分成多個標段，勘察設計和施工監理由一家工程咨詢單位來總承包，負責勘察設計和施工監理的總承包管理和總體技術統籌，各標段具體的勘察設計、施工監理可由總承包單位自行承擔或分包給多家勘察單位和監理單位。
另外，隨著建設項目實施模式的轉變，土建工程采用DB模式的項目逐漸增多，即由總承包單位負責或委托施工圖設計，總承包管理既涉及設計管理，也涉及施工管理。機電工程采用EPC模式在國際上比較普遍，國內也從工業項目向市政、公路、環保等項目拓展。建設單位或總承包單位委托的DB和EPC也是工程咨詢服務新的組合形式。
在運維階段，工程咨詢目前需要擴大業務覆蓋面，包括設施設備監護、環境監測、安全評價、產品與服務評價、大修、改擴建設計等，國際上也有工程咨詢單位從事資產管理等運維業務。
結語
我國工程行業發展經歷了從分散向整合的過程，價值鏈治理模式逐步由分散型向分段型、整合型治理轉變。
作為服務工程立項、建設、運維全生命周期的新理念、新能力和新業務，全過程工程咨詢需要建立與之相適應的治理體系，培育良好的行業生態環境，這樣才能獲得長期、健康發展。
全過程工程咨詢治理結構依賴以項目單位為核心的工程項目全生命周期治理結構。伴隨工程項目全生命周期治理結構的演變，工程行業產生對全過程工程咨詢服務模式、組合和內容的新需求。分析工程行業和工程咨詢價值鏈及其治理模式的轉換和升級，有助于認清全過程工程咨詢發展的背景、路徑和方向。